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        劉窮志:PPP招惹了誰

        劉窮志2020-05-01 22:24

        劉窮志/文 PPP自2014年至今已經六七個年頭了,其發展軌跡由快速到趨緩,近兩年甚至有些停滯。究其原因,除了PPP制度設計瑕疵之外,還有哪些因素和力量影響PPP行穩致遠呢?雖然不能確定這些因素和力量是正向影響還是負向影響,本文仍然試圖提出個人不成型的看法。

        一、城投公司(政府融資平臺)轉型不徹底

        拒絕不規范融資平臺公司參與PPP項目的政策文件近年頻繁出臺。財預〔2017〕50號:推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業;融資平臺公司在境內外舉債融資時,應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能。財辦金〔2017〕92號:未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的PPP項目應予退庫。財金〔2018〕23號:國有金融企業不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。財金〔2018〕54號:國企或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同;地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。財金〔2019〕10號:本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業不能作為社會資本參與本級PPP項目。以上眾多政策文件排斥城投公司(政府融資平臺)的理由是明顯的,老式城投公司(政府融資平臺)是政府性隱性債務的最大構成部分。

        雖然政策文件密集出臺,但政府平臺公司與政府之間的聯系千絲萬縷,政府融資平臺參與PPP項目仍然存在。從2020年4月20日至26日這一周的PPP項目采購來看,某縣北外環及連接道路建設PPP項目,由某縣城鄉發展投資有限公司中標;河北省某市中心城區環線(二環路)及北環連接線PPP項目,由某市城市建設投資集團有限公司中標;某縣城區黑臭水體治理和水生態建設PPP項目,由某縣投資集團有限公司中標。

        二、“公公合作”

        PPP在學術界被翻譯為公私合作伙伴關系,亞洲開發銀行認定“公共部門”的范疇為部委、司局、地方政府和國有企業,認定“私人部門”的范疇為私營企業和投資者個人。

        中國政府將PPP翻譯為政府和社會資本合作,與學術界在認知、制度設計上的區別在于第二個P(Private),“社會資本”的范疇除私營企業和個人投資者外,更包括了央企、國企和地方政府融資平臺公司。《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2019年報》顯示,國企參與率為52%,民營參與率是33.7%。中國“公私合作”異化為“公公合作”。

        三、兩頭管理

        國家發改委和財政部是PPP的兩個主管部門,兩部委在PPP實施流程、分管領域等政策內容不統一、不銜接。有鑒于此,國務院將PPP立法權上收國務院法制辦,后轉到司法部。

        在操作流程上,2014年11月29日,財政部出臺《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)。2016年10月24日,國家發展改革委印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知(發改投資〔2016〕2231號)。

        在分管領域上,2016年8月10日,發改委出臺《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》,發改委負責傳統基礎設施領域:能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等基礎設施領域。2016年10月12日,財政部出臺《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》,財政部門負責公共服務領域:能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務領域。

        在PPP條例最新進展上,(1)財政部:2019年6月24日,財政部對于全國人大代表陳錦石提出的關于《加快PPP立法,規范PPP投資運營的建議》予以答復;2019年9月3日,財政部網站發布了《財政部對十三屆全國人大二次會議第5517號建議的答復》,指出司法部會同國家發展改革委和財政部研究起草了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》,《政府和社會資本合作暫行條例》有望出臺。(2)發改委:2019年6月21日,國家發改委出臺《國家發展改革委關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資規〔2019〕1098號)。

        四、專項債項目比PPP項目風險更大

        近年經濟下行,新冠疫情加速了下行速度。為對沖經濟下行,必須以落地速度更快的項目拉動經濟,專項債項目應運而生。

        專項債不同于一般債,專項債項目必須有收益,且收益滿足償本付息;專項債列入政府性基金預算,收入大部分來自土地收入,在“房住不炒”主基調下,按照過去的土地收入增速預測未來的土地收入必將帶來風險。與此同時,專項債項目論證倉促,操作流程上的風險不能低估。

        PPP項目退庫大多轉身投入專項債項目。《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2020年3月報》顯示,2020年3月新入庫PPP項目102個,同期退庫68個。與專項債項目相比,PPP項目雖然流程長,但PPP操作指南中有一套嚴密的風險控制制度,其風險顯著低于專項債項目。

        五、PPP與市場化改革同步

        PPP制度設計初心是公共產品純公共提供轉向公私共同提供,是國家市場化改革戰略,與市場化改革同步。PPP隨著市場深化而前進,也隨著市場淺化而后退。

        PPP未來愿景:伴隨中國市場化改革的腳步,PPP迎來更大比例的民營企業參與,由經濟領域、社會領域走向科技等更廣闊的領域,PPP必將行穩致遠。

        (劉窮志:武漢大學經濟與管理學院教授、財政部和國家發改委PPP雙庫專家)

        版權聲明:本文僅代表作者個人觀點,不代表經濟觀察網立場。
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